“五個新城建設”首次寫進上海市政府工作報告，將深刻影響上海城市未來空間格局和人口、產業流動。
1月24日，上海市十五屆人大五次會議在世博中心開幕。上海市長龔正作政府工作報告。
龔正介紹道，上海將以五個新城建設為發力點，優化市域空間格局。按照獨立的綜合性節點城市定位，制定加快推進新城規劃建設實施意見和行動方案。編制新城規劃建設導則，開展新城重點地區規劃設計，支持新城集聚一批符合功能定位的重大產業項目，高標準配置學校、醫院、文體設施運等公共服務資源，推進綜合交通樞紐建設，提升新城環境品質，促進新城與長三角城市群中的其他城市相互賦能、輻射帶動。
嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城的建設將對未來上海空間格局產生什么影響？在“雙循環”和“長三角一體化”的背景下，五個新城將承擔怎樣的發展使命？
上海交通大學特聘教授陸銘認為，“提出五個新城建設，是上海在中心城區面臨發展空間約束的情況下，實現突破的重要舉措。隨著人口的增長，上海逐漸要從行政管轄邊界范圍之內尋找新的突破，逐漸建成和江蘇、浙江鄰近的一些重要城市連片發展的都市圈，而五個新城又正好處在都市圈范圍之內的節點位置上，從這個意義上來講，上海五個新城的建設，對于下一階段的發展會起到巨大的作用。”
上海探索多中心城市路徑
上海“十四五”規劃提到，要實現“新城發力”，就是要按照“產城融合、功能完備、職住平衡、生態宜居、交通便利”的要求和獨立的綜合性節點城市定位，運用最現代的理念，集聚配置更多教育、醫療、文化等優質資源，建設優質一流的綜合環境，著力打造上海未來發展戰略空間和重要增長極，在長三角城市群中更好發揮輻射帶動作用。
“五個新城建設”寫進上海政府工作報告，意味著五個新城的建設將真正落地。
“五個新城”為何花落嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯？陸銘認為，上海選擇這五個區域建設新城主要是因為這些新城的地理位置處在都市圈范圍之內，相對來說開發強度比較低、發展空間比較大，與此同時，該區域在過去的發展中積累一些自己的產業特色，比如嘉定的汽車產業、奉賢的大學城，而青浦和南匯又分別處在國家交給上海的長三角一體化示范區和上海自貿區新片區臨港新城這樣的任務之下。
“比如松江，通過自主打造G60科創走廊，不僅從‘松江制造’走向‘松江創造’，還一下子就把區位優勢發揮得淋漓盡致，并加快產城融合，積蓄了獨立發展動能，越來越像一個具有完整城市功能的城市了。”上海交通大學中國城市治理研究院教授陳杰告訴第一財經記者。
復旦大學城市經濟研究所所長周偉林認為，這五個新城除了產業上格局特色，分布也比較均衡，對中心城區人口和產業壓力形成緩沖，有利于構建多中心城市的格局。
“從全球來看，不管是東京，還是倫敦，周邊都有很多衛星城，衛星城的功能和中心城區的功能形成補充和分工，包括居住，以產業、制造業，文教、旅游等，而衛星城之間的定位也有區別，城市的功能也得到了豐富。”周偉林說。
五大新城未來將如何發展？
陸銘表示，未來五個新城的發展首先將集聚更多的人口，將有更多的產業發展空間，而每個新城也將形成一批自己的特色發展產業，并且圍繞著一些核心的大企業，形成輻射，帶動其他中小企業和相關的制造業、服務業產業體系，新城在經濟意義上其實就是一個相對獨立的城市。而公共服務和基礎設施也應該按照它所容納的人口去配置。
陸銘還建議，上海在郊區建設新城的過程中應該在規劃上考慮設置更加快速的軌道交通。如果能在一小時的時間內連接周邊的新城和中心城區，就可以提高整個城市的運轉效率和宜居程度。
“新城要形成對人口的吸引一是要有產業，二是要有高標準的配套，包括報告中提高的學校、醫院、文體設施、生態環境等。而在新城的建設中，肯定會面臨很大的資本投入，在這方面需要有一些新的機制，去吸引資本、吸引企業、吸引人。”周偉林表示。
陳杰認為，新城規劃是一個大課題，產城融合是基本要求，職住平衡是重要考量，公共服務資源的起點要更高，相對中心城區更有優勢，以更好的營商環境來導入產業，以更好的幸福感體驗來吸引人口。而這些前提是要讓新城有自我造血功能。如果要讓這五大新城發展更好，需要更多給這五大新城賦權，包括獲得更多的城市規劃自主權、產業選擇權、公共服務配置權和土地用途變更審批權。
新城將承擔對接長三角職責
在長三角一體化的大背景下，五個新城的建設將成為上海連接長三角的重要紐帶。
“在上海要成為一個在長三角發揮中心城市的作用的節點的話，除了中心城區的能量以外，必然要發展新城，而落腳的重點實際上就是產業。”周偉林認為。
上海交通大學經濟學院經濟學系教授陳憲認為，上海內部以及上海和周邊城市產業發展基本上形成了一種分工，而不是簡單的轉移問題。
“各個新城和上海怎么進行產業的分工，形成上海的產業鏈、打造上海的產業生態，是非常重要的方面。目前來看，每個新城空間上都有一些特色，比如嘉定區的汽車產業，南匯區主要還是臨港的裝備制造，松江的G60走廊，青浦民營經濟園區等，在產業鏈上應更好地進行整合以及分工。”陳憲說。
陳憲認為，嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城構成一個環繞上海中心城區的半環，除了南匯是臨港的一部分，其他幾個新城都是和江蘇、浙江的近滬區域連接，和上海周邊的城市——太倉、昆山、嘉善、平湖、海鹽都會形成協同發展的產業鏈聯結。
而在與長三角其他城市實現基礎設施的連接方面，五個新城也將發揮巨大的節點作用。
陸銘表示，在交通基礎設施建設方面，五個新城將通過與中心城區和周邊浙江和江蘇的臨近城市，形成更加緊密的公路和軌道交通網絡，對促進長三角，特別是上海都市圈的一體化進程，有巨大的戰略性節點作用。
“這五個新城在地理位置上比上海中心城區更加靠近江蘇和浙江的中小城市，比如嘉興、吳江、昆山、太倉等，未來有可能在這些新城地區率先實現長三角一體化示范區和上海都市圈范圍內更為便捷、更為暢通的生產要素流動。希望能夠借著新城的建設，打破在傳統體制之下，上海跟江蘇、浙江之間省一級的邊界對生產要素流動的分割和制約作用。”陸銘告訴第一財經記者。
增加土地供應，助力新城發展
在推進新城建設方面，上海已有多項舉措。比如在供地方面，上海已經加大對五個新城的供地力度。
1月21日，上海市住建委等部門發布《關于促進本市房地產市場平穩健康發展的意見》（下稱《意見》）提出，將完善土地市場管理，優化土地供應結構，增加商品住房用地供應，特別是在郊區軌道交通站點周邊、五大新城（南匯、松江、嘉定、青浦、奉賢新城）加大供應力度。
陳杰認為，《意見》的一大亮點就是增加供給，并且切切實實給出了增加供給的方向。五大新城，不僅是要提供價廉質優的住房，更重要是能提供相當數量的工作機會，真正成為一個城市功能完整的新城來吸引大批居民扎根，分流中心城區房價壓力同時，實現更好的產城融合和更優的職住平衡，從而與中心城區形成良性互動、協同發展。
易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，《意見》明確了區域市場供地的調整，尤其是提到了五大新城的供地，這標志著這五大新城將作為供地重點，成為更多人口導入以及資源導入的平臺。
“這五個新城也將成為大家買房、居住、工作、就業的重要區域，積極發展新城、增加供地有助于解決目前上海用地不足的壓力。而且這五個新城的交通區位也越來越好，將出現新的一些機會。”嚴躍進告訴第一財經記者。
嚴躍進認為，按照目前的房地產調控政策，五個新城將加大普通住宅用地供應，軌道交通沿線也將建設一批租賃住房，后續也將進行商業地產的開發，這些都將和人口導入匹配。而智慧小區、智慧社區在新城的落地可能性會更大，所以除了在供應總量方面發力，結構上也會有所調整，形成居住舒適度更高的住宅小區。
“隨著人口的導入，房地產也將成為一個增長點，但新城對房地產開發和房價肯定會有一些控制，土地的供給也將與新城的產業更加配套，對土地使用效率的要求也會有所提高。”周偉林表示。
